张铁志：台湾新民主的诅咒？

张铁志：台湾新民主的诅咒？* |7 E5 ]4 D# X9 y& y( {- z7 Z
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——金权政治与社会不平等
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　　资本主义与民主的历史性斗争
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　　整整20年前，台湾戒严的铁幕被缓缓揭开，民主的黎明闪耀着。

　　这20年，台湾也同时经历了另一场大转型：旧体制的资本主义模式开始朝向新自由主义──私有化和市场开放──转型。原来被国家控制的经济活动和产业高地逐渐开放，加上资本和贸易的日益全球化，私人资本逐渐壮大。2 f: t# H9 a0 j7 P: U0 v, V! j

　　资本主义与民主的历史性斗争在这个岛屿激烈展开。: V' t7 T' R+ A% Q
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　　资本主义和民主是现代性的最主要制度。但对于两者的关系，思想家们众声喧哗。19世纪的自由主义者担心，以多数统治为原则的民主，会伤害作为资本主义根基的私有财产；今天的右派则认为两者相互支持、互为条件[2]。左派则始终主张资本主义与真实的民主(而非形式民主)根本不相容。' Z& P! f4 W% }+ g5 H5 p) P

　　的确，资本主义主义与民主有着根本性的矛盾：民主的基本精神是平等主义，资本主义却必然产生不平等。从人类历史来看，这两者实际上是彼此穿透、形塑的。在资本主义国家中，民主体制局限了资本主义中市场或商品化的程度，例如19世纪末以来的工人普选权，在欧洲推动了福利国家和混合经济。另一方面，资本主义也渗透进民主体制的规范性原则，例如民主体制所赋予的政治公民权原则，在实际上却是有财富者永远会对政治有更大的影响力，不论他们是否需要直接取得政治职位。
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　　那么，在台湾过去20年的政治经济大转型中，资本主义与民主的斗争鹿死谁手呢？或者，彼此如何改变了对方在台湾的实践呢？: \( |+ ?' I9 ]) `& C' y9 \

　　资本主义对民主的影响是社会科学的古典问题。但我们似乎只有各种关于资本主义发展是否会推动民主转型的理论，例如现代化理论相信中产阶级会推动民主，Rueschmeyer等人指出劳工才是承载民主的主要行为者，O’Donnell则认为资本主义发展在拉丁美洲反而带来了官僚威权政体。然而，没有一个理论架构分析资本主义发展如何影响一个新兴的民主体制。) H  C$ U( v: e) d! A$ m; [
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　　要问资本主义对民主的影响，必须反过来探询民主体制又有多大能力形塑资本主义，因为两者是互相形塑。本文认为，这两者的斗争主要在两个场域。4 N: D$ h1 N2 I

　　第一是金权政治，这是资本主义侵蚀民主制度的场域。在所有国家，市场都会介入政治，亦即行动者在市场上拥有的资源，会影响其政治参与的强度，这是所谓“以钱换权”。金权政治的另一面是，政治权力对市场运作的介入，亦即“以权换钱”。在这里，政治权力对市场的介入指的是个人式的、特定的(specific)的关系，而不是对市场做结构性的改变。% {$ F- y8 v$ J! {1 w0 Q  }. z% A

　　资本主义与民主斗争的另一个场域，是社会不平等。这要端视民主影响市场的程度，亦即民主体制透过国家政策影响市场对资源与财富重分配的程度。民主体制是一人一票，所以中下层阶级应该有意愿也有能力透过民主机制推动社会资源的重分配。所以，如果金权政治观察的是政客与企业间的“钱权交换”关系，在社会平等的面向上，则是公共政策对市场的结构性改变。
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　　另外，要分析资本主义发展对民主的影响，必须先界定在特定国家中资本主义发展的特色，才能确定对该国民主的可能影响。( H- Y5 K, @) F% |2 q
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　　威权时期的台湾资本主义，是一种“发展性国家—党国资本主义”的发展模式。1980年代后期开始，台湾一方面进行民主化，另方面资本主义发展模式转向新自由主义：人民与市场的力量同时被释放出来，展开一场巨大的斗争。必须说明的是，本文界定1990年代以来是新自由主义的经济改革，主要是指私有化与市场开放两个层次。当然这是一种对历史的简化。因为一方面，相对于其他国家，台湾的新自由主义是有限的，例如在1990年代，对短期资本流动的限制仍然很强，又或政府仍然欲主导新兴产业。另一方面，在市场开放的同时，台湾也建立了若干福利政策──但这个市场化与福利建构的矛盾，正是本文所欲探索的资本主义与民主之矛盾的体现。9 u$ I+ T$ ]1 N$ {
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　　本文将首先界定威权时期的资本主义模式，并分析其如何影响政治反对运动的动员策略，以及民主化的动力。接着讨论1980年代末开始的新自由主义改革，如何改变台湾资本主义的新面貌。第三和第四节分别讨论资本主义与民主的两大斗争场域：金权政治和社会平等；最后回到起点，提出1990年代的变迁所造成的阶级矛盾之扩大，是否取代省籍分歧。
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　　旧党国资本主义与民主化的开启

　　从经济奇迹到“宁静革命”，台湾似乎成为许多人眼中现代化理论的最佳范本。基本的论证是：经济繁荣和私人部门的扩大导致多元的社会结构，并创造一批新中产阶级，而为民主化提供动力。$ ^0 ]/ I1 \/ o1 ?2 n# c
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　　但诚如吴乃德(1989)所提醒的：我们不能找出台湾的“现代化现象”后，接着描述台湾的政治变动。如果一个国家真的出现现代化理论预期的变项，那么应该要问的是：“这些因素在这个国家是否真正发挥了促进民主化的作用？如果是，又是透过怎样的具体的政治过程，这些现代化的共同因素和这个社会的独特因素，造成何种独特的历史复合体，共同创造了这个国家的民主政治？”(p. 158-159)6 n- k+ Y2 h  |! }
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　　的确，要回答一国之内资本主义对民主的影响，必须先检视台湾的特殊资本主义形构，其如何提供了政治反对运动和市民社会的动员基础，及反对运动如何和政治菁英互动。' X- H3 B: e. b8 e( I7 g

　　台湾的资本主义发展模式，被称为发展型国家，即国家透过产业政策、关税保护、价格扭曲等政策工具，高度介入、引导市场的发展。东亚发展性国家都是采取出口导向的发展策略来进行资本积累，但相对于南韩是以大财阀作为出口主力，台湾则是以中小企业作为主要出口动力。在制度之外，发展型国家具有成长至上的意识形态，以效率来牺牲平等，所以福利体制残破，也缺乏进步的社会重分配机制。东亚社会安全支出远低于拉丁美洲国家，例如在1980年，台湾只有17%的人有某种医疗保险，而南韩只有24%的民众有。因此，发展性国家成功的秘密是，国家在生产和资本积累之外，几乎不担负任何责任。
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　　台湾的资本主义发展，具有一个其他东亚国家没有的特色：党国资本主义。战后国民党政权接收日本遗留下的资产及动员体制，建立对经济活动的严密管制，并由国营事业、党营事业高度控制各种经济资源，以及各产业部门的统治高地，如能源、电力、金融、交通产业等。国民党进一步策略性地分配党国资本主义独占的资源以交换政治支持，例如把全国性的租金分配给政治关系良好的外省资本家和本省家族资本，把区域性寡占经济则分配给地方派系(朱云汉，1989)。从1960年代，国家也鼓励私人资本的发展，但不会让私人资本在政治及市场上挑战党国资本主义的优势地位。5 h- g& `  e' {
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　　这样的资本主义对台湾的民主转型有什么影响呢？9 P% I0 ]& l. S; k5 m8 O

　　首先，虽然台湾的社会福利落后，且劳工权利被严重压制，台湾却由于各种历史条件下，能在快速的资本积累过程中，达到其他发展中国家所没有的相对社会平等，也因此阶级矛盾并不明显(当然不是不存在)。另一方面，台湾却具有巨大的省籍矛盾——亦即威权体制下政治、经济和文化资源沿着省籍切割的不平等，于是政治反对运动便以省籍分歧，而非阶级分歧，作为主要社会基础，以本土化作为民主化的主要动力。
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　　台湾资本主义的另一特色——党国资本主义——也造成同样的政治后果。党国资本和大资本构成国民党经济统治联盟的核心：前者占据大部分的经济资源，而少数大资本家(不论本省外省)则依赖国家的政策保护和优惠。所以党外运动自然是以在统治联盟边缘的中小企业为社会基础。另一部分社会基础是来自工农部门，但是仅限于在国民党统合主义和地方派系侍从主义的组织之外。进一步来看，这个经济资源的差异所造成的社会基础是有着族群意涵的：大部分外省族群的经济地位是依附在党国资本主义下，而中小企业及工农是以本省族群为主，这也决定了民进党社会基础的族群性[3]。
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　　简言之，台湾资本主义的特色，包括阶级矛盾的黯淡，以及党国资本主义的支配，使得台湾民主运动的反对论述主要是以族群间不平等为根基的本土化路线[4]。除此之外，党外运动也以较可以召唤不同族群支持的民主化论述来作为动员策略。然而，随着民主化工程在1990年代逐渐完成，民主对抗威权的政治分歧退出历史舞台，就只剩留下认同政治。并且，这个认同政治在新舞台上有了新角色：1990年代台湾主体性的上扬，强化了与中国的对抗关系，是故原来的省籍矛盾更被添加上国家认同矛盾的复杂化。

　　同时，原来的资本主义发展模式也在1990年代展开了巨大转型，这个转型将如何形塑台湾的新民主发展呢？

　　新自由主义大转型

　　从1980年代中期开始，既有的“国家主导─党国控制”的经济发展模式逐渐受到经济自由化的挑战。1985年，国民党政府邀请产官学界举行“经济革新委员会”，提出“自由化、国际化与制度化”作为台湾经济发展的主轴，并有许多关于解除市场管制和民营化的具体建议，但并未被采纳。

　　真正导致1980年代后半的经济自由化的动力，主要不是来自民间的私部门，而是国际压力(Chu, 1994)。首先是国际经济体制的变迁，导致台湾的贸易和金融体制经历巨大转变。例如新保护主义迫使台湾进行台币升值和贸易自由化，逐渐要求台湾取消更多管制和开放市场，也使得国家官僚的政策工具(信贷分配、利率管制、外汇管制等)逐渐失去效用。其次，科技和资本的全球化使得企业降低对国家提供资源(资金、资讯、技术)的需要，并且增进其风险吸收的能力。海外投资选择的增加，更强化了资本家的谈判力量。5 W3 G% h8 S3 o7 P
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　　就国内市场开放方面，资本家越来越来开始挑战以往国家由上而下主导的发展模式和对特定产业的垄断。如从1986年开始，包括统一、中信要求烟酒开放民营，台塑要求建六轻、民间营造业向荣工处、唐荣、中华工程挑战，要求公共工程由议价制改为公开招标，要求加油站开放民营等等。由于一方面美国要求国内市场开放的压力增大，二方面民主化的力量削减了党国体制的镇压性力量，这些要求更得以强化。

　　于是，1987年底前已经开放了民营加油站设立，高速公路路权、旅行社、民航业等；1988年又通过《证券交易法》，让证券商设立改采要件主义；5月决定电信加值与终端设备服务开放民营；1989年开放美国保险公司来台，以及修改银行法，开放民间设立银行，为1990年代的新自由主义大转型，即市场开放与私有化，开启了先声。
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　　但1990年郝柏村上台担任行政院长，推出庞大的六年国建计划，显示国民党的经济官僚仍依循既有的发展策略，强调公共投资。直到1993年连战任行政院长后推出的“振兴经济方案”，才更强调将投资的对象放在民间资本家，开始更大规模地推动经济自由化。1995年更以“亚太营运中心”作为主要经济战略，推动台湾的自由化和国际化。

　　于是，在1990年代，过去高度垄断的产业逐渐开放或私有化，包括金融、电信、电力、航空、大众运输、石化业中游、炼油等部门。1994年通过的《奖励民间参与交通建设条例》提供了BOT的法源，更开放出利益可观的大饼。这些钜额利益重组了台湾的资本地图，并改变国家与资本、国家与市场的关系。

　　经济自由化首先强化了集团化趋势。依据天下杂志的统计，从1993年到1999年，台湾前50大集团的总营收占GNP之比例，从35%上升到52%。前10大集团的总营收，占GNP的比例则由18%上升到25%(瞿宛文、洪嘉瑜，2002)。这些大财团明显是自由化的受益者，因为许多产业的开放都必须依靠雄厚的资本。例如前30大财团包括有线电视的两大寡占者(力霸、和信)，以及行动电话和固网业的所有参与者(同前：90)。
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　更进一步来看，原来就在寡占经济体制享有特权的财团，不论是原来就以服务业为主的集团(如霖园、新光、富邦、力霸)，或以制造业转进服务业的企业集团(如远东、统一、润泰、太平洋电缆)，相较于高科技业或制造业为主的集团，都更积极参与特许市场开放：它们在新开放特许市场的参与项目平均是3家以上(瞿宛文、洪嘉瑜，2002)。例如1990年银行开放设立后，15家新银行之主导集团的核心产业大都是以国内市场为主，最多的就是传统产业，包括华新丽华、太子、远东、大众、台南帮、联邦、力霸等7家。另有3家是地方势力为基础的财团：高雄陈家、高雄王家与长亿集团。
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　　这个现象具有重大的政治意涵：因为原来这些传统财团在旧体制下就是凭藉着和政治菁英的良好关系而取得特权，因此一旦面临新市场的开放，这些想要转型的财团必然会继续过去依靠关系为主的模式，在新市场中竞争。除了旧财团的转型外，新财团也可能在这个新的市场重整机会中，凭藉着良好政治关系，成为这一波经济自由化的赢家。最明显的例证就是威京集团与长亿集团(见后文)。经济自由化并未消弭国家分配资源的能力，反而是提供了另一种国家选择性分配资源的机会。而谁能够成为赢家，往往要看执政者的政治需求。. q' s. B9 Q0 t2 B

　　新自由主义改变了台湾的经济面貌，但却未改变政商关系的本质。3 @# Y) ~  J8 V( @! P) e

　　金权政治：扭曲的市场与民主
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　　在台湾1990年代的新自由主义转型过程中，并非如许多正统经济学者所认为，市场可以清除租金，反而是出现一种特别的金权政治，深深扭曲市场和民主政治的运作。这个金权政治有三个层面。
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　　第一个是民主化让更多利益团体、资本家和地方派系得以进入政治场域。这是1990年代初，学界与媒体最注意的现象(王振寰，1995；陈东升，1995；郭承天，1997)。例如，1989年解严后的首次立委选举，有企业背景立委63人，占全体61.76%。国民党党籍立委中有48人有企业背景，占国民党籍立委66.7%(萧有镇，1995)。1992年财团候选人的暴增，以及多位大财团老板的直接竞选，更使得民进党以“反金权”作为竞选主轴之一。其结果是117名立委中，78人担任企业职务或受企业明显支援，占全体立委66.67%(张铁志，1999)。1995年的第三届立委选举，许多大财团立委如吴东升、翁大铭、陈建平、吴德美、王世雄、蔡胜邦退选，以至于学者称之为“资本家弃权现象”(郭承天，1997)。但这些退选现象至多只是证明“统治阶级不需直接统治”(Block, 1977)。因为这些名声显赫(恶名昭彰？)的立委，可能更不利于直接在国会中为己牟利或竞选。是故财团透过支持代理人参与政治，以及政客寻求财团资助，或上任后扩张投资事业仍很普遍。到了1998年第四届立委225人中，92人有财团背景，占全体40%，比例仍相当高。而国民党立委有财团背景者有61人，占党籍立委49.6%(《商业周刊》第586、587期)。6 H3 O8 n% {  X. Q- o- N! E5 V
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　　金权政治的第二个层面，是国民党与资本家的新政商侍从主义，而这很大部分是经济自由化的产物。
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　　当国家在自由化压力下将以往牢牢控制的庞大经济资源逐步释放出时，执政党得以透过再管制的过程，分配恩惠给对其政治支持具有重要意义的团体。毕竟，即使原来的垄断性产业开放，仍然是僧多粥少，只有少数企业可以拿到新开放出来的庞大利益，而政商实力往往是新的获胜者身上最明显的印记。事实上，不论市场开放或私有化的承接是否是根据政治关系，只要私人资本家普遍认知有这个可能性，而国家又掌握大饼的分配权力，资本家就不得不与执政者维持良好关系。- Y, J3 T5 k/ x$ t

　　以1990年代初的银行开放设立来说，在申请的19家中，最后通过的15家大部分都有强大的政商关系：即若非原本就有良好政商关系的大财团所投资，就是地方派系财团主导投资；而所有有立委投资者也都上榜。相对的，落榜的兰阳、汇通、富国和五洲等4家则都缺乏有力的政商关系(陈尚懋，1998)。& @- o+ W' B5 a! L. @
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　　再以民营化来说，《公营事业移转民营条例》规定，民营化主要采让售资产和一次或多次股权出售两种模式。前者必然落入财团手中，如统一接手台机钢品厂，东南水泥接手台机船舶厂。而众所周知，统一集团的负责人高清愿乃是国民党中常委，而东南水泥的大股东林炳坤则是国民党籍的澎湖县立委[5]。股权让售虽然较可能出现符合社会公平的结果，但在台湾仍展现了利润的高度集中性。事实上，负责承销释出股权的证券商主要都集中在特定几家政商关系良好者。国民党的昵友威京集团、曾任国民党立委及省商业总会理事长张平沼的金鼎证券、地方派系高雄陈家的群益证券都是主要获利者。而最大赢家，更是党营事业的大华证券和中华开发。

　　进一步来看，不论是旧财团或是新崛起的财团，真正的大获利者都是具有坚强政治动员能力的财团。例如，在旧财团中，力霸集团取得固网业务(东森宽频电信)、银行(中华银行)、票券(力华票券)、有线电视(力霸东森)等众多产业开放的成果。另一方面，力霸集团的负责人王又曾乃是连任多届的全国商业总会理事长。而商总或工总这些公会，也一向不避讳为执政党助选，如办工商座谈会或大型造势活动直接诉求工商界人士，由三大公会发表联名信呼吁企业支持国民党，直接动员所属各级公会成立后援会等。而动员人数，商总曾评估可达百万(《工商时报》，1993.11.2)。三大工商总会的诸理事长不只称职地扮演公会领导者的动员角色，作为党的要员，自家财团更是卯足了劲助选。

　　而在新兴集团中，长亿和威京集团可以说是这一波自由化中战果最丰硕的新兴企业。本来只是中部建设财团的长亿集团，凭藉着良好政商关系而大幅扩充事业版图。在金融自由化后先大举进入金融业，成立数家证券公司，并设立泛亚银行，得以透过信贷强化政商关系。长亿并在1990年代中期取得三大开发计划——这三者全都是自由化的产物：六年国建中十二项建设之一的月眉大型育乐游乐区；电力工业开放首波11家中的长生电厂；以及中正机场捷运BOT。这些钜额利益的获得，虽使其迅速跃升为下一世纪台湾最受瞩目的财团，但是不论机场捷运或是月眉开发案都在竞标过程中引起许多争议。(Chang, 2005a)在长亿庞大的经济利益，及其所引起的争议背后，乃是坚强的政治实力。杨天生本人是国大主席团主席，其子杨文欣为连任省议员，并曾违纪选上省议会副议长；其女婿郭政权则为立委。杨家在台中更是几乎超越传统红、黑两派的最有力政治力量。杨天生本人和李登辉、宋楚瑜交情深厚；如宋楚瑜省长竞选总部即由杨天生提供。杨天生更担任国民党投资事业管理委员会的委员。

　　威京集团是另外一个1990年代靠着强大政商关系在自由化过程中获利的财团。它在民营化过程中不仅获得最多承销案，更引人争议的就是透过收购委托书，入主中工、中石化。而如同长亿，威京集团也具有坚强的政治关系。负责人沈庆京本人也是国民党投资事业管理委员会委员，及国民党中央委员。沈庆京对于助选也是不遗余力。作为股市闻人，他历次大选时都以财力支持党籍候选人，动员证券商，对投资人喊话。在1994年省市长大选时，他并且联合杨天生，帮国民党候选人台北市长候选人黄大洲和省长候选人宋楚瑜在北中南举办投资人之夜 (张铁志，1999)。

　　长亿和威京这两个1990年代凭藉政商关系迅速崛起的代表性财团，最高负责人都是国民党党营事业管理会委员，也都和党营事业有密切合作。如机场捷运和高铁BOT都是长亿和中华开发合作；1998年泛亚银行面临财务危机时，也是由党营事业接管。1999年10月，党营事业投资管理委员会主委刘泰英更说服11家银行团，联贷35亿给面临财务危机的长亿集团(《商业周刊》，1999.11.1)。威京的超级开发案“京华城”，则由中华开发主导银行团联贷120亿元；花东电厂则是中石化和中华开发合作。而他们只是党营事业所建构的政商网络的一环。
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　　这是台湾在1990年代金权政治的第三个层面，也是最关键的核心，亦即党国资本主义的重生。经济自由化不但没有瓦解原来以垄断特权为根基的党国资本主义，反而让它在经济自由化的过程中攫取钜额利润，并利用这些新资源和政治优势结合众多财团，而成为国民党新政商侍从主义的枢纽。# B# O- C# ^; T" c

　　当陈师孟等在1992年出版《解构党国资本主义》之时，其实正是党营事业大转型开始的历史时刻。例如，他们在书中指出原本党营事业合作的主要对象乃是公营事业，到1988年徐立德主掌国民党财委会后，才改以民间大财团为其最爱，如新光、台塑、台泥、东帝士、长荣、华隆等。但是，就在该书出版的次年(1993)，国民党从财委会中独立出一个新单位“国民党党营事业管理委员会”(后改名为“投资事业管理委员会”)，吸纳许多重要资本家为委员，将国民党和财团的合作关系更制度化。

　　1990年代开始的经济自由化，更让党营事业得以从国家手中承接各种新资源。以金融自由化来说，原本国民党在银行、票券、和证券金融业都是独占或寡占；金融市场开放后，党营事业却比别人更积极扩张。在证券业，到1998年底，七大控股公司持股的券商包括大华证券、复华证券、三阳证券、统一证券、菁英证券、力世证券、永力证券等7家，证金业有长期独占的复华证金，期货业有大华期货，保险业有1993年成立的幸福人寿，银行业则有高雄中小企银、华信银行。1998年本来打算再成立环球商业银行，而后来在1998年改接收泛亚银行。中华开发则在1998年改制为台湾第一家工业银行。在电信事业第二阶段行动电话业务的竞标过程中，党营事业投资5家公司，最后中标4家执照。1999年固网业务开放，最后得标的3家中，党营事业也投资两家：新世纪资通与东森宽频。而1990年代中期最引人注目的就是金额庞大的BOT案，包括机场捷运、高速铁路和台北101金融大楼，党营事业更是几乎无役不与，并且党营事业和其联盟几乎都得标(除了高铁) (Chang, 2005a) 。" u/ K) E+ L% Z: K

　　其结果是，在1992年，党营事业七大控股公司的税后盈余是26.1亿元，到1998年时税后盈余已达122亿元。投资事业更从93年的121家，到97年底达216家，扩张两倍，再到1998年的282家(梁永煌、田习如，2000)。总资产到1997年底已达1624亿。真正惊人的，是这个庞大企业体对市场的巨大影响力。例如，在1995年，光是中央投资与光华投资持有的上市股票，扣除中钢构特别股，就共计29家，占全部上市公司1/10(《商业周刊》，1995.8.28)。林其昂与杨嘉林(2001)的研究更指出，台湾经济体中有一个“主控计划体”，其主要成员为国民党党营事业集团、中华开发、交通银行与中钢，次要成员为远纺、台泥、永丰余与东云，这8个企业集团彼此在人事上和组织上高度连结。根据各企业之间的连结(有共同董监事或共同投资)关系之密切程度分类，与“主控计划体”中主要成员具有连结关系的上市公司达205家，占所有上市公司数目的48%，若加上4个次要成员，则比例为52%，亦即有一半以上的上市公司和主控计划体有连结。若以十大产业来看，金融业中84%和主控计划体有连结。

　　简言之，党营事业获得重生与扩大，并和新兴的财团、地方派系合纵连横，强力攫取社会资源；经济自由化的过程，不啻上演着一场赤裸的政治经济资源掠夺战。这个过程，也让执政者能凭藉其坚强的政治权力和经济基础，去笼络、控制甚至惩罚财团和派系，从而建立更广大的政治支持。这是对市场的扭曲，也是对民主政治的破坏。
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　　政党轮替之后，国民党政商联盟逐渐瓦解，长亿、东帝士、力霸等倒的倒，逃的逃。2007年是最有象征性的一年，力霸大老板王又曾被通缉；中信小老板辜仲谅被通缉。而这两个企业集团，正是1990年代两大企业组织全国工业总会和全国商业总会的头，且王又曾和辜振甫都在彼时担任国民党中常委，因此他们可以说是国民党统合主义在民主化后仍能持续的最重要代表。! m& V5 h3 l" V

　　国民党党国资本主义的瓦解，不代表台湾金权政治的消失。民进党时代下，另一种金权政治模式取代了国民党新党国资本主义。一方面，民进党执政者开始与大资本结盟，尤其金融改革重新冲击了台湾的资本主义结构。另一方面，在政治顶峰之下，许多权力新贵(不论是总统的亲戚或是金管会官员)迅速掉入腐败的漩涡中。这反映的不只是个人操守的脆弱，更反映了制度上台湾对金权政治从1990年代至今完全缺乏有效的规范。+ Y% B+ [; q/ C; b1 {# l4 S  e
不论金融改革这个资源巨大重组过程，或是其他各种政商资源交换，此一时期呈现出的是一种比国民党时期更个人化的政商侍从主义，亦即是以个人而不是以政党为政商结盟基础。一个制度上的原因是民进党不具备雄厚的财务基础，需要仰赖社会的金援，所以相对比较容易被财团牵制。尤其民进党本身对内不具有高度组织内聚力，对外也缺乏国民党的组织穿透力，所以利益交换过程甚至显得粗糙而混乱。' p1 @: B$ ]* D. d0 i$ q5 E

　　进一步来看，国民党因为过去的政治基础是建立在与社会团体的利益交换上，例如地方派系、社会团体和财团的动员上，所以是以国家经济资源来换取选票。民进党则是因为选票基础是以民族主义动员的认同为主，且缺乏自主的物质基础，所以更倾向以国家经济资源换取金钱，而较不是选票。这是台湾两种不同的金权政治模式。5 U0 c! B3 w( F$ l, q9 e: E
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　　社会不平等：资本主义战胜民主？5 P0 M2 D0 Q# w; h1 _) ~5 Q2 m3 o

　　资本主义与民主斗争的另一个场域是社会平等。民主体制下人民有机会影响国家政策，来决定国家是否会矫正市场运作结果的不平等资源分配，还是完全让市场决定这个社会的赢家和输家。通常，政治学或经济学理论预期民主化应该会带来更平等的社会。因为威权时期在政治上被噤声的弱势团体在民主化后被解放，原本被压制的工会也可以开始代表劳工争取利益，所以政府应该有更多偏重于弱势的政策。另一方面，由于大部分选民的收入低于一个国家人民的平均收入(因为金字塔顶端的少数人享有大量财富)，所以选民会用选票支持一定程度的财富重分配。20世纪初欧洲福利国家的建立，正是工人获得普选权的结果。& ]8 C3 ~8 M% s. J

　　但是另一方面，资本主义发展可能强化私人资本对国家的谈判力量，而政治场域的开放，也让有钱者更可能以不同方式参与政治，影响公共政策。5 [! @0 b3 F: P( _9 v: v

　　在台湾，从1990年代制定的老人年金、老农津贴或是全民健保等政策，似乎的确反映了民主化的平等化逻辑(Wong, 2004)。但是另一方面，贫富差距确实日益扩大。从1993年到2003年10年间，测量平等的吉尼系数从31.32增加到33.85(OECD国家的平均数字是低于台湾的30.6)；而最高所得组可支配所得与最低所得组的差距，也从1993年的5.41增加到2003年的6.05[6]。金字塔顶端5％的所得，与最底端5％的所得相比，这项差距在1998年为32倍，到了2003年增加为51倍。
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　　社会财富重分配的核心机制如税制改革，也没有朝向更平等的方向(Chang, 2005b)。个人海外所得、证券及土地交易所得等资本利得都不必缴税。经建会在前两年的“推动财政改革”报告也指出，虽然综合所得税有效税率会随着所得增加而提高，但累进程度并不明显，因为中、高所得者享受的各项免税额、扣除额远高于低所得者。在2005年，全国最高所得的40位富豪中，有8人一毛都不必缴，有15个人只缴纳1%的税率。台湾的租税负担率不但低于最自由放任资本主义的美国，也在两千年后低于同为四小龙的南韩。尤其，赋税制度作为财富重分配的重要机制，在2004年只改善台湾民众所得差距的0.14倍，与美、日等国相去甚远。如主计处的研究指出，“我国税收减免项目繁多，整体赋税负担率远低于国际水平。”
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　　这显然是民主化许诺的失落。这也当然不只是台湾，过去20年的全球化和新自由主义在世界各地，不论是已开发国家或是发展中国家，都造成更多的不平等。但这不代表台湾只能面对这种不能逆转的趋势，毕竟各国的不同制度都对新自由主义的冲击，对不平等的消除，扮演不同角色。因此，我们必须分析在台湾是什么样的制度条件使得民主化在与新自由主义的斗争中，没有取得胜利。- ~1 ^; y0 s! |! p( [

　　第一是前一节所述金权政治的影响。毕竟当民主化赋予弱势团体和工人力量时，同时也开放特殊利益团体和资本家对政治有更大的影响力，而后者的影响力当然胜过劳工和弱势者。台湾从1990年代以来的减税政治，可以清楚看到这些资本家的影响力，而工会运动则相对来说是很弱势的。
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　　第二是台湾特殊的选举制度。理论上虽然预期中间选民的偏好会引导政治人物推出比较偏向重分配的政策，但是选民偏好如何反映到政策，端视不同选举制度。比例代表制因为重视政党甚于候选人个人，所以最能引导政治人物提供公共财。而台湾的特殊选举制度，单记不可让渡投票制，是政党角色最低的选举制度，即使同党候选人都必须依赖人脉和金脉来竞选，所以比较容易引导侍从主义式的资源分配。
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　　第三、过去唯经济成长至上的发展主义，不仅形塑经济官僚的意识型态，也深深影响民众态度。所以民众并不愿意为了平等分配而牺牲经济成长。这是发展性国家的遗产。

　　第四、全球化对重分配政策造成局限。过去10年，政治学界最重要的辩论之一，就是全球化在什么程度上限制了社会政策。一派认为在资本可以任意流动的全球化条件下，国家不能推出进步的福利或税制政策，否则资本会外移；但另一派则认为，恰恰是因为全球化造成新的赢者和输家，并增加了工作变动的风险，所以国家更有必要提供好的社会安全网。在经验研究上，不论是对欧美或是对发展中国家的研究，都还没有一致的结论。但在台湾，这种对全球化莫之能御趋势的看法，恰好符合既有的发展主义，所以衍生出许多未经检验的迷思，例如唯有低税赋才能留住投资等等。但事实是，即使在全球化的时代，各国政府还是有用政策介入市场、追求社会平等的不同能力。而各国的差异，往往是由其国内政经制度和社会力量的角力所决定，而非是不可逆转的。

　　第五，原来相信民主会促进平等的一个基本假设是，中间选民的偏好会引导政策，但这个前提是选举只有一个面向的议题；亦即如果选举只有重分配这个议题，那么结果可能会的确是中间收入选民会影响税制政策，进行更大程度的重分配。但这个假设受到许多挑战。例如，政治经济学者Roemer(1998)提出，如果选举中除了经济议题外还有另一个面向(例如宗教或种族)，而且选民通常更关切后者，那么中下阶层选民不一定会支持更重视重分配的政策(或政党)，因为他们会更依据非经济议题的立场投票。这正是台湾的情形：认同议题比阶级议题更主导了政治竞争，所以无法实现民主对平等的许诺。" F& L9 ~  {% o& f5 U
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　　未完的结论：去政治化的阶级矛盾与新民主危机7 I# g" K4 p$ r9 l5 w9 C( M: s6 u
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　　回到本文的起点，如果过去的资本主义发展模式对台湾民主化动力最大的影响，是让认同矛盾主导了台湾政治分歧，那么1990年代以来的新自由主义转型，所造成的金权政治与恶化的社会平等，不是应该会出现更大的阶级矛盾，并转化为政治分歧吗？

　　事实似乎不然。历史强制在台湾人民身上的幽灵仍然挥之不去：从本土化建立社会基础的民进党持续“拼本土”[7]，在威权时期以繁荣来掩饰政治高压的国民党一直高喊“拼经济”。然后，民进党被迫拼经济，国民党被迫拼本土。但是，没有人要“拼正义”。尤其，如上节所述，选民对于认同问题的重视，更压制了在社会层次上的阶级矛盾转化为政治上的主导分歧，并诱使政治人物不会以社会平等作为主要政治主张。

　　问题是，如果金权政治和社会不平等不能被有效的解决，人民会开始怀疑新兴民主的有效性、甚至正当性。其结果可能是政治的犬儒主义，或是对威权时代的怀念。最新研究指出(Chang, Chu and Park, 2007)，台湾民众对民主的支持是东亚几个国家(南韩、菲律宾、蒙古、泰国)中最低的，且台湾只有不到一半的民众认为，民主总是最好的政治制度。另一份研究(Chang and Chu, 2006)也指出，腐败问题在东亚是最影响民众对民主信心的议题。在台湾，有58%的人认为，大部分的政治人物都是腐败的。7 S) g" Z2 L. I' A3 n  u
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　　过去20年，台湾人民辛苦地追寻民主的解放，但得到的是一个贪婪的资本主义、一个被市场力量穿透的政治领域、以及一套无法有效规范市场带来的不平等的虚弱民主。既有的认同矛盾，仍然压制着日益扩大的阶级矛盾，不容它转化为有效的政治力量。于是，人民对民主制度丧失信心，并对社会正义的价值开始感到虚无。这些，乃是台湾民主的最大危机。1 G9 v0 ?: R7 {" a$ U3 @8 U3 r  z

　　参考书目
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　　张铁志，哥伦比亚大学政治学博士候选人，研究资本主义与民主的关系，特别是东亚资本主义的转型，以及全球化对经济发展、不平等和民主的影响。着有《反叛的凝视：他们如何改变世界》(印刻，2007)，书写美国当代的政治与文化行动主义。/ ]+ N2 D9 q9 s) j# E; l  \1 \) }0 w

　　[1] “诅咒”一词借自政治哲学家德沃金。他曾撰文指出，金钱是美国民主的诅咒。
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　[2] 例如熊彼得说：“现代民主是资本主义发展的产物”(Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, 296-297)。林布蓝则说：“自由宪政的多元政体和市场的关系并非是历史的意外。多元政体的建立是为了赢得和保护某些自由：如私有财产、自由企业、自由契约和职业选择。”(Lindblom, Politics and Markets, 162)( F2 ^. {! m* X/ Q8 o0 a+ [2 \3 ]! P
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　　[3] 吴乃德(1997)对族群的经济基础的研究指出，外省籍民众比较集中于中、上阶级。但是Cheng(1989)认为，相对于外省族群主要是依附国家，本省族群则握有民间经济资源，因而台湾的族群分歧并未和阶级分歧重叠，这使得族群矛盾不会转化为更严重的冲突。
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　　[4] 本节和瞿宛文教授(2007)晚近的文章具有类似的关怀：台湾民主运动之所以以省籍路径为主，和战后经济发展模式有着什么关联？但瞿文似乎比较忽视党国资本主义对党外运动族群性的影响。当然，这可能是因为基本上瞿文认为“官商资本主义”比“党国资本主义”更适合界定威权时期资本主义。但是，本文认为官商资本主义概念太模糊，且彼时私人资本对于国家和党资本确实是比较虚弱的。且在官商资本主义下，反对运动应该会采取更反商的经济民粹主义。但事实上，在民进党不太一致的意识型态中，我们可以看到民进党对政党介入经济的反对甚于官商结合。这也比较可以解释民进党在执政后为何很快与资本家结盟。) Q2 r9 V( P6 n; W( H( X1 n

　　[5] 这两个厂虽然本身并不具高度获利性，但是其土地皆位于高雄经贸区，故有高度土地利用价值。
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　　[6] Asian Development Bank, Inequality in Asia. 2007.

　　[7] 当前民进党的本土化论述并非没有现实基础。只是，纵使过去国民党的族群压迫和今日中国的主权压迫都是真实的，但诚如吴叡人所说，“这个忧郁的岛屿身上烙印着太多历史伤痕，族群动员于是变成所有政客难以抗拒的诱惑。”(2006.7.26记者会发言)。但谁都知道，这个诱惑并不是政治人物从事公共实践唯一的选项。

来源: 《思想》第7期 | 责任编辑：徐书鸣

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张铁志：台湾新民主的诅咒？

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